长期以来，在计划经济体制下，我国国有企业薪酬普遍呈现“大锅饭”现象，激励不足，冗员众多，导致了市场竞争能力较低。在国有出资人缺位的情况下，又出现滥发福利，私分国有资产等内部人控制问题。因此，国有企业的薪酬管理一直存在着“一管就死、不放就乱”的问题。为防止内部人控制，我国国有企业长期实行工资总额管理的办法，用工资总额同经济效益挂钩，具体而言，实行“双低于”政策，即要求企业坚持工资总额增长幅度低于本企业经济效益增长幅度，职工平均实际收入增长幅度低于本企业劳动生产率增长幅度，同时实行工资总额包干。随着国有企业市场化改革的不断深入，国有企业薪酬制度不断改革和完善，目的就是要从体制机制上建立健全企业内部的激励和约束机制，促进资本保值增值和国有企业市场化改革。
当前国有企业薪酬管理的特点
一是坚持“工效挂钩”原则
为解决长期计划经济时期形成的企业员工“干与不干一个样”的问题，1985年，国务院印发《关于国营企业工资改革问题的通知》，决定实行企业工资总额与经济效益挂钩制度，在政府主管部门核定企业工资基数和效益基数的基础上，企业工资总额与效益的增长率挂钩，即“工效挂钩”办法。自此，政府从决定每个职工的工资水平，变为决定每个国有企业的工资水平，企业内部对员工的激励有一定的自主权。
为加强企业内部人力资源管理，促进国有企业转型升级，2008年国务院国资委在部分企业启动了工资总额预算试点，2010年、2012年先后印发了《中央企业工资总额预算管理暂行办法》和《中央企业工资总额预算管理暂行办法实施细则》。工资总额预算管理方式下，国资委及相关政府管理部门主要通过“工资总额”和“人均工资的增长幅度”进行双管控，并对人均工资的增长进行封顶管理，以建立更加稳定、可持续的工资增长机制，一定程度上规避“工效挂钩”模式下不同行业、不同企业之间分配不公的问题，倒逼国有企业内部管理水平的提升，增强工资总额配置的科学性。
2018年5月国务院印发《关于改革国有企业工资决定机制的意见》(国发〔2018〕16号)，对工资总额的决定机制、工资总额的管理方式、企业内部工资分配管理的完善、工资分配监管体制机制的健全四个方面全面改革国有企业工资的决定机制。文件规定工资总额的确定要按照国家政策要求，根据企业发展战略和薪酬策略、年度生产经营目标和经济效益，综合考虑劳动生产率提高和人工成本投入产出率、职工工资水平市场对标等情况，结合政府职能部门发布的工资指导线，合理确定年度工资总额。
文件坚持企业工资总额的增长仍以效益为中心的原则，强调在追求质量发展的前提下实现增长、兼顾公平。规定当年劳动生产率未提高、上年人工成本投入产出率低于行业平均水平或者上年职工平均工资明显高于全国城镇单位就业人员平均工资的，当年工资总额增长幅度应低于同期经济效益增长幅度要求；企业经济效益下降的，当年工资总额原则上相应下降。
二是分类考核，分类实施
结合国有企业分类改革、分类管理，现行的工资总额决定机制根据企业功能性质定位、行业特点，分类确定工资效益联动指标，突出不同考核重点。
如，对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，主要选取利润总额(或净利润)、经济增加值、净资产收益率等反映经济效益、国有资本保值增值和市场竞争能力的指标。对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，在主要选取反映经济效益和国有资本保值增值指标的同时，根据实际情况增加营业收入、任务完成率等体现服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务等情况的指标。对主业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主的公益类国有企业，应主要选取反映成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力等情况的指标，兼顾体现经济效益和国有资本保值增值的指标。劳动生产率指标一般以人均增加值、人均利润为主，根据企业实际情况，可选取人均营业收入、人均工作量等指标。
在工资总额管理方式方面，文件要求全面实行工资总额预算管理的同时，同时采用分类管理。对已建立规范董事会、法人治理结构完善、内控机制健全的企业，经履行出资人职责机构同意，其工资总额预算可实行备案制，对其他企业原则上实行核准制。
三是企业负责人以年薪+延期支付为主要激励形式
当前国有企业负责人主要采取年薪制，薪酬一般由基本年薪、绩效年薪、任期激励收入三部分构成，基本年薪是企业负责人的年度基本收入。《中央企业负责人经营业绩考核办法》规定，根据中央企业负责人任期激励收入根据任期经营业绩考核结果，确定任期内年薪水平，其中基薪和绩效薪金的60%在当年度发放，绩效薪金的40%和任期奖励于任期结束后发放。
四是一些企业薪酬“双轨制”
在当前企业负责人市场化选择机制及薪酬决定机制不同条件下，由于国有企业分类改革、分类管理，国有企业管理层内因遴选渠道不同，导致企业市场化高管薪酬与行政化高管薪酬的较大差异。此外，由于国有企业劳动生产率和利润增长更多地影响企业的工资总额，因此在多元化经营的条件下，企业内部不同业务板块子企业劳动生产率和利润增长的差异导致薪酬差异较大。
如一些地方在加快企业经营层市场化薪酬改革过程中，对竞争类企业提高市场化选聘比例，市场化选聘的管理人员进行市场化薪酬激励，有的企业明文规定除了董事长、党委书记、副书记、纪委书记、总裁等高管列入行政序列外，其他管理层及员工推向市场化管理及薪酬激励框架。有的企业在其下属子公司实行市场化选人用人和市场化薪酬制度，导致了下级公司管理人员收入大大高于集团公司，形成薪酬倒挂现象，甚至出现基层有才能的管理人员因可能收入锐减而不愿意调到集团公司工作的情况。
五是薪酬悬殊不明显
当前，国有集团的基层企业基本完成了市场化用工及市场化薪酬，普通员工一般以岗位+技能为主的薪酬结构，业务人员一般采取以岗位+业绩为主的结构，高管人员则是以业绩考核为前提的年薪为主的薪酬结构。在当前政策条件下，企业高管与普通员工平均工资差距与其他所有制企业相比，不显悬殊。而其他所有制企业一般以资本分配为主，收入向资本所有权倾斜，收入差距悬殊巨大。据相关测算，当前国资委监管的中央企业全部高管平均薪酬与央企职工平均工资的倍数目前在12倍左右，而民营企业如富士康、阿里巴巴等，最高管理层收入高出普通员工至少300倍。
仍然存在的问题
一是平均主义思想仍然存在
一些国有企业在内部薪酬管理方面还存在平均主义思想。由于国有企业市场化改革滞后，岗位工作分析、岗位价值评估工作不足，冗员现象严重，考核流于形式、走过场，薪酬分配缺乏公平性，核心岗位与关键作用员工薪酬水平与市场严重脱节，薪酬水平与员工实际价值贡献不对应，工作积极性不高，并形成人浮于事，干与不干一个样的局面。
二是缺乏科学的绩效管理体系
一些企业岗位职责不清，缺乏科学的绩效管理体系，缺少规范化和定量化的标准，绩效考核主要依据经验判断，简单指派目标，薪酬制度缺乏公平性和针对性。在实际操作中，对基层员工个人而言，由于薪酬晋升主要依赖于职位晋升，员工收入高低与价值贡献大小的关系得不到充分体现，导致员工实际价值贡献考核虚化。
三是工资总额决定机制仍需完善
虽然目前相关文件已经提出实现国企工资总额从核准制管理到备案制，工资总额预算事前引导和事后监管的改革方向，但在企业的实际运营中，仍然需要到年底业绩考核结束才能确定本年度激励方案和下年度考核目标，年度工资总额预算管理灵活度仍然较低，一定程度失去对全体员工的激励作用。
此外，国有企业法人治理结构的完善度是工资总额管理从核准制到备案制的关键，否则，企业自身很难接住国资监管机构的授权，科学的国有企业法人治理评价体系就尤显重要。
四是长期激励不足
目前大型国有企业一般采取年薪+延期支付的薪酬激励方式，与西方跨国巨头流行采用的股权激励相比，长期激励效果存在差距。当前中央企业大部分主业优质资产已经上市，控股国内外上市公司400多家，占资产总额的65%，营业收入的61%、利润总额的88%来自于上市公司，但目前只有81家国有上市公司实施了股权激励，占比仅20%，目前共24家中央企业对所属科技型子企业实施了科技型企业股权分红激励。上市公司、科技型公司的核心骨干人才是中央企业参与市场竞争的重要力量，当前加大正向激励的空间还很大。
五是多元化经营条件下企业工资总额分配不平衡
由于现行政策要求国有企业工资总额与劳动生产率挂钩，劳动生产率存在较大的行业差距。因此，多元化经营的企业、特别是企业内部行业跨度较大、产业市场化程度不同的企业，如产融结合较多的企业、军民融合企业等，存在实体产业与金融产业之间劳动生产率不同，军品与民品之间市场化程度不同，从而导致集团内部不同业务板块薪酬差异较大的情况。在工资总额管理情况下，不仅造成企业内部分配不公，同时市场化程度高的行业子企业更多占用工资总额对集团工资总额形成了分配压力。
此外，利润增长是国有企业业绩考核的重要指标，对企业而言，必然更为注重当期收益，可能对长期战略发展产生不利影响。而西方跨国集团更为注重企业长期成长性，甚至为经略某一战略市场不惜实行长期亏损政策。
三要进一步完善国有企业市场化薪酬分配机制
当前，修订出台的《中央企业工资总额管理办法》已于2019年1月1日起施行，目的努力构建“一适应、两挂钩”的工资决定机制，即国有企业工资总额管理与劳动力市场基本适应、与国有企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资联动机制，促进生产要素的合理流动与优化配置。深化国有企业市场化改革及薪酬决定机制改革，需要进一步完善以下工作：
一要进一步完善国有企业法人治理结构
国有企业法人治理的完善程度是国有资本授权经营深度的前提，在企业未建立起充分有效的内部制约和控制机制前，出资人必须加强对企业的重大投资决策、分配决策等重大事项监管，通过管好资产经营来确保资本保值增值。将薪酬分配权授权给企业，需要充分发挥企业党组织的领导作用，依法落实董事会的工资分配管理权，处理好国家、集体和个人三者关系，促进国有企业在市场竞争中健康发展。
二要加快国有企业市场化选人用人机制改革
党的十八届三中全会指出：“国有企业总体上已经同市场经济相融合，必须适应市场化、国际化新形势，以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革。”深化国有企业的市场化改革，要求其按市场原则配置包括人力资本在内的各种资源。要进一步加大国有企业职业经理人制度试点工作力度，探索经理人员差异化薪酬管理，按照市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出的原则，积极推进经理人员多元化、个性化的薪酬分配机制改革，积极推动中长期激励，构建多元化激励机制，将短期激励与中长期激励相结合，激发核心骨干人才的积极性。
三要构建更为科学、与世界一流企业对标的业绩考核机制与市场化激励机制
国资委自2003年发布《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》以来，先后4次对办法进行修订完善。贯彻落实党的十九大提出的培育具有全球竞争力的世界一流企业目标，国资监管机构要进一步提高业绩考核的科学性和针对性，构建与世界一流企业对标的考核指标体系，把国际对标行业对标逐步贯穿于考核指标设置、目标设定、过程监控、考核计分和结果核定的全过程，推动高质量发展。同时，要建立健全更为科学和有效激励的企业负责人薪酬管理体系，努力探索市场化薪酬、绩效管理机制的设计和运行机制，合理体现企业负责人价值。此外，在符合条件的企业，可进一步加大上市公司股权激励、国有科技型企业分红等为主要手段的长期激励力度。
四要建立竞争力与公平性兼顾的薪酬体系
国有企业市场化薪酬体系建设要兼顾薪酬的外部竞争性与内部公平性，建立科学的薪酬管理体系。一方面，应建立适应外部竞争的的薪酬体系，提高关键岗位、关键人才的薪酬市场竞争力，有效吸引、激励和留住人才，构建关键岗位、核心职位形成具备竞争条件的市场薪酬水平。另一方面，在企业内部要完善基于工作分析的职位岗位工作职责制度，建立基于公司战略目标、部门职责、岗位职责的指标分解体系，建立科学的绩效考核流程与稽核机制，提高绩效考核的真实性与有效性，同时科学定岗定责定薪，确定科学的薪酬结构及发放方式，解决好内部公平。
五要建立健全劳动者权益保护机制
全心全意依靠工人阶级是我党的根本方针，近3700万职工是国有企业改革发展的基础力量。国有企业劳动者收入水平一方面取决于地方政府公布的最低工资收入标准，另一方面取决于企业薪酬分配政策。国有企业收入分配机制改革要继续坚持按劳分配原则，强化正向激励导向，坚持以岗位价值为依据，以业绩为导向，参照劳动力市场工资价位并结合企业经济效益、发展战略、薪酬策略，通过集体协商等形式合理确定不同岗位的工资水平。此外，在推动国有企业市场化用工、实现企业劳动用工“能进能出”的同时，地方政府和相关单位应采取切实措施加强劳动者权益保障。